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　　今年6月，筆者隨建設部赴美城市規劃考察團考察學習了俄勒岡州及波特蘭大都市區和波特蘭市的規劃。始終貫穿于這些規劃中一些理念和做法，如精明增長的理念，從“搖籃到搖籃”的循環經濟理念，綠色建筑理念，規劃制定與執行過程中的公眾參與，各部門、各社會團體之間的溝通與合作，舊城區的改造以及為實現舊城區的改造所制定的特殊的財政政策和立法形式等，都給參加本次培訓的人員留下較為深刻的印象。本文準備就區域規劃協調、公眾參與、舊城區改造等內容進行重點介紹。

　　區域的規劃協調機制

　　(一)波特蘭大都市區的區域規劃協調機制

　　在美國的地方體制中，比較普遍的是縣、市、自治體、特別行政區。1920年代以后隨著郊區化的擴展，城市周圍的郊區進入繁榮狀態，在這種背景下，中心城市周圍的郊區多數采取合并方式獨立建市，因而形成了眾多的地方政府(自治體、特別區)形成的大都市區。如今美國已有近300個大都市統計區，33000多個地方政府，平均每個大都市區包含117個政府。正是這種由于行政體制的高度分割給區域發展帶來巨大桎梏的境況下，以及經濟社會發展的區域整體化需求不斷加強的促動下，建立區域性的協調管理組織已越來越成為各級政府、企業、社會團體及居民的主動要求。

　　俄勒岡州管轄36個縣，241個市，大多數市由縣管轄。其中波特蘭市和相鄰24個城市形成了波特蘭大都市區，人口約130萬，分別隸屬于3個縣。州政府通過立法把規劃權力下放給市政府和縣政府，并要求城市地區分別提出符合州級目標的發展方案。在州土地利用19項目標里，分為：(1)程序目標：公民參與、土地利用規劃;(2)保護目標：農田、林地、自然歷史、空氣、水、濕地、自然災害區、娛樂、節能、河道綠地;(3)開發目標：經濟發展、住房、公共設施服務、運輸、城市化;(4)海岸目標：入海口資源、海岸線、海灘沙丘、海岸資源。按照州的規劃目標，州政府制定相應的行政條款，要求所有的地方政府必須制定符合州目標的綜合規劃方案和區劃標準。

　　在俄勒岡州的規劃體系中，區域的規劃協調具有重要的作用。為加強城市密集地區的區域規劃協調，1975俄勒岡州立法成立波特蘭區域政府(1980年更名為大都市區政府)，通過公民投票選舉產生政府委員會的7名成員，負責該區域的土地利用規劃、交通規劃、綠地、魚類和野生動物保護、廢物回收處理、動物園和會展中心管理等，不取代縣、城市政府的本級行政管理事務。在州土地利用規劃指導下，波特蘭大都市區政府制定大都市區規劃，這個規劃要符合州的目標，對整個大都市區未來遠景作出展望，預測各個地區的發展，對城市功能分區作出安排，指導地區框架規劃。大都市區政府不是規劃執行者，規劃的執行由各市、縣落實。在波特蘭大都市區范圍內，所有的土地利用決策都必須依法遵守大都市區規劃，還必須執行規劃確定的目標。大都市區政府根據大都市區規劃協調轄內市、縣政府的相關規劃，并有權根據市、縣的規劃對區域規劃作出相應調整。

　　由于大都市區政府的有效協調，波特蘭大都市區的整體發展協同性很高。波特蘭大都市區統一劃定了大都市區的城市拓展界線，作為限制城市無序蔓延的一個重要手段，1974年實施并劃定了城市拓展界線后，1990-2000年城市人口密度由3734人/平方英里增加為4000人/平方英里，而沒有劃定拓展界線的亞特蘭大市同期人口密度從1898人/平方英里減少為1500人/平方英里，城市進一步蔓延發展。大都市區規劃強調了城市用地的混合使用并提高建筑密度，促進了中心城區的更新，并在公共交通沿線和換乘站點鼓勵集中開發，提高了用地的集約性，使農田和林地得到了有效的保護。大都市區規劃確定的集中緊湊型的開發模式降低了城市開發建設中固定資產投資、日常運營和維護成本，供水、排污和道路等基礎設施建設方面節省了5%-10%的投資。

　　(二)波特蘭大都市區的規劃協調機制對我省的借鑒意義

　　近年來我省以統籌城鄉和區域發展為目標，加強了區域城鎮體系規劃和基礎設施規劃。2001年《江蘇省城鎮體系規劃》經國務院同意由建設部批準實施后，我省編制了蘇錫常、南京、徐州三大都市圈規劃和《沿江城市帶規劃》等跨區域城鎮體系規劃，相繼開展了《蘇錫常都市圈綠化系統規劃》、《蘇錫常區域供水規劃》、《寧鎮揚通泰區域供水規劃》、《沿江城際軌道交通線網規劃》等區域基礎設施規劃，有力地推進了全省“三圈五軸”城鎮空間集聚、區域基礎設施共建共享，并在全國發揮了示范帶動作用。但是由于城鎮體系規劃實施的法制基礎不完善，對屬于區域城鎮體系規劃范疇的土地利用和建設行為，包括區域重大建設項目選址、區域基礎設施的規劃協調、生態區域的保護、沿江(湖)資源的開發利用、鄉鎮工業園區的布局等，往往難以管理和調控。借鑒俄勒岡州區域規劃立法的做法，我省應抓緊出臺《江蘇省城鎮體系規劃管理方法》，加強區域性規劃的實施管理，引導產業的集聚和集約發展，保障我省城鎮和區域健康發展，有序推進城市化進程。

　　城市規劃的公眾參與

　　(一)美國城市規劃的公眾參與的形式

　　無論是俄勒岡州的規劃、波特蘭大都市區的規劃、波特蘭市的規劃以及具體到用于實際的修建性規劃，都重點體現了公眾參與。波特蘭市民有很強的參政、議政意識，因此無論是在規劃編制、實施以及其他各項事務中，波特蘭的公眾參與程度都非常高，在全美有代表性。

　　公眾參與的形式大致可以分為告知、咨詢、參與、合作、授權等5種，參與程度由淺入深。告知的目的是為公眾提供公正客觀的信息，幫助他們了解問題所在，選擇解決問題的方法，通常采用公告、網站、自由訪談等方式，政府要保證與公眾聯系渠道的暢通;咨詢的目的是獲得公眾對規劃方案和決策的反饋意見，通常采用調查、公眾聽證會的方式，政府要確保聽取公眾的意見，并提供反饋，告知公眾意見對決策的影響;參與的目的是在事物過程中讓公眾更多的介入，對有關的公共問題進行深入的理解和考慮，通常采用公眾參加工作會議、成立公民咨詢組、與重要社區團體溝通的方式，政府要保證公眾所關心的問題在規劃方案中得到反映，并會提供反饋，告知公眾意見對決策的影響;合作則更進一步，目的是在決策過程中每一方面與公眾保持合作，充分反映公眾意見，通常采用市民、社團參與決策的方式，政府將根據公眾的意見和建議，最大化地融入到決策中去;授權是將事務的決策權交予公眾，通常有公眾提出的規劃方案、市民陪審團、公投等方式，政府則將據此實施公眾的決策。

　　在波特蘭，公眾參與是全過程的，其最重要的一點是發揮規劃委員會的作用。規劃委員會是從市民中選拔出來的，代表各地區、各界人士，他們對任何影響到城市總體規劃的草案，向政府提出建議，對規劃和區劃(ZONING)法案的修改、城市更新計劃、開放空地利用、減稅、公共建筑開發、其他市政政策提出建議。

　　在立法時，市和縣的立法機關都選擇聽取規劃委員會的建議。規劃的制定過程中，規劃委員會為每一步工作做出決策，向政府提交規劃結果報告，由政府決定通過。

　　在規劃編制過程中，組織者開展各種方式充分讓公眾參與進來。例如波特蘭大都市區政府在編制2000年地區交通計劃時，于1997年間，召開28次公民顧問委員會會議、20次公眾活動及座談會，開設交通熱線，設置網站收集公眾意見，對每次評價都給出總結報告及答復。

　　在規劃實施過程中，公眾參與發揮重要作用。政府在審批土地使用和建設項目前，會公告一些相關地區協會、組織的聯系方式，建議開發商將開發方案先征求這些單位的意見，然后再報批，一些開發項目會發公告征求公眾意見，待公眾審議后才簽發許可證。

　　規劃的實施主要依靠公眾監督。政府部門一般不需要主動檢查建設項目是否違法或違規，都是在收到市民或社區的舉報或申訴后進行調查，查實后再進行處理，并向公眾告知。

　　(二)美國公眾參與城市規劃的借鑒意義

　　公眾參與在美國城市規劃工作中發揮了積極作用，充分保障了公平與民主。中國的國情與美國有很大的不同，其主要表現在公有制經濟仍然是國民經濟的主體，土地歸國家和集體所有，同時政府的行政體制與美國不同，公眾參與政府公共事務的程度有限。因此，目前在我國城市規劃工作中套用美國的公眾參與方式還為時過早。同時過多的公眾參與也存在降低工作效率、增加行政成本的問題，應正確認識公眾參與的作用。例如前面提到的波特蘭大都市區交通計劃，征求公眾意見耗時2年多，耗資約150萬美元。許多建設項目由于公眾意見難以協調久議不決。這種工作效率和行政成本在我國當前階段并不可行。我們可以在推動公眾參與城市規劃的進程中，進一步研究如何處理好公眾參與與工作效率、行政成本的關系。近年來我省推行了城市規劃公示制度，進行城市規劃成果展示、征求公眾意見以及審批的公示等，可以在此基礎上借鑒美國公眾參與城市規劃的具體做法，逐步改進完善。

　　舊城區改造規劃

　　波特蘭市的舊城改造規劃是在州、大都市地區規劃的指導下由波特蘭市政府領導下的波特蘭規劃局所制定的。而舊城改造規劃的組織實施工作則是由波特蘭市開發委員會(PDC，即PortlandDevelopmentCommission)進行的。

　　盡管波特蘭城市發展的模式與美國其他地區的城市有很大的不同，是以集中開發為主，但在其發展的過程中也曾經歷過郊區化的過程，再加上產業結構的調整、運輸方式的變化，波特蘭城區內也有相當部分地區需要重新開發建設。僅靠政府的投資是難以進行這項工作的，如何吸引私人開發商將資金投入到重新開發建設的區域，即如何調動各個方面的積極性投入到舊城改造工作，是政府運用精明增長理念、實現規劃預期目標的重要環節。波特蘭開發委員會的職責也正在于此。開發委員會對舊城區的改造是基于這樣一種模式：

　　(1)首先根據規劃，確定城市內某一地段具有開發改造的價值，并假設這一地段在改造后，其土地據有升值的可能性;

　　(2)由政府發行債券，籌集資金;

　　(3)開發委員會以購買土地并對其改造(包括公交系統建設在內的一系列基礎設施投資)或對私人所有的土地進行基礎設施投資，以吸引私人開發商資金的投入;

　　(4)由于有政府在公交系統及基礎設施方面的先期投入，減少了開發投資的成本和風險，對私人開發商來說是相當大的吸引力的;

　　(5)經過開發委員會及私人開發商的開發建設，經改造地區的房地產開始升值，政府在根據“稅收增益法(TIF)”收取增益后的土地價值，并用以償還所發行的債券。

　　運用這種模式，開發委員會成功地進行了波特蘭市珍珠區火車站地區的舊區改造工作。據不完全統計，在過去10年中，已完成的房地產項目有42項，正在進行的項目有14個，還有8個待建的再開發項目，此外還有7個用于向公眾開放的小型公園和綠地。該地區的房地產價值也已增值了10倍以上。特別讓開發委員會自豪的是，他們還與其附近的私人土地所有者達成了共同開發這一地區的協議，達到了雙贏的目的。此外，運用這種模式，波特蘭開發委員會在目前波特蘭市最大的開發項目，即波特蘭南部濱河地區面積達140英畝的開發項目中，也起到了十分重要的作用。當然，運用這種模式并不是沒有條件的。首先，根據規劃及相關的有關法令，舊城改造地區的面積不能超過市區面積的15%;政府發行債券的數量以及稅收增益的幅度都有明確的限制，以免造成不應有的房地產投機或使政府負債過重。

　　波特蘭這種舊城改建模式是建立在美國分權制和收取財產稅的基礎上的，即地方政府可以以發行債券的方式籌集資金和對不動產進行收稅。我國的社會主義經濟體制改革雖然在不斷深入，但地方政府仍然還沒有發行債券的權力，且我國實行稅收體制還是在生產過程中進行而不是在消費過程中進行，對不動產還沒有進行征稅。因此這種模式還不可能在我國的城市規劃和城市建設中應用，但政府為實現規劃而協調各方面的資源共同進行建設的方式是對我們有所啟發的。

　　(作者單位：江蘇省建設廳規劃處)

　　2005年8月《江蘇建設》

　　2005-11-6